Анализ зарубежного опыта, осуществлённый сотрудниками Центра финансовой грамотности Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, позволяет обратить внимание на специфические практики партисипаторного бюджетирования. Практики школьного партисипаторного (инициативного) бюджетирования предусматривают вовлечение учащихся в решение вопросов расходования бюджета образовательных организаций для улучшения окружающей их предметной среды. Школьное (молодежное) инициативное бюджетирование представляет собой форму непосредственного определения направления бюджетных средства на реализацию наиболее значимых инициатив.
Думается, что одной из существенных причин сложившегося положения вещей выступает социокультурный порядок, сложившийся в отечественном образовании с конца 60-х гг. ХХ в., в результате чего решения о жизни школы принимаются администрацией, реже педагогическими работниками; из поколения в поколение учащихся нарастало ощущение, что от них ничего не зависит, — ощущение отчуждения школьника, да и родителей от жизни образовательной организации.
Советская традиция школьного воспитания предусматривала вовлечение учащихся в общественную жизнь, в жизнь ученического класса, школы через ученическое самоуправление, деятельность общественных организаций учащихся (пионерских организаций и школьных комсомольских организаций). Своего рода отражением советского подхода была сформулированная Д.В. Григорьевым идея «телескопического воспитания патриотизма у школьников» (патриотическое отношение к классу, к школе, к поселению, к Родине)1.
Массовые культурные практики школьного воспитания были как раз скомпрометированы тем, что старшее поколение не было готово делегировать школьникам решение задач по реальному улучшению окружающей среды, управлению жизнью детско-взрослых сообществ. Можно утверждать, что в 50–60-е гг. для идеологии советского воспитания наиважнейшей стала дилемма допуска детей до реального участия в общественной жизни. Неготовность советской системы предоставить школьникам возможность общественного участия наглядно просматривается в отношении к идеологии («Педагогика общественной заботы» И.П. Иванова2) и практике коммунарского воспитания («технологии коллективно-творческой деятельности»). Притом что возникало значительное число нетоталитарных локальных сообществ — «островов воспитания», для массового школьного воспитания опыт Фрунзенской коммуны, «Орлёнка» 60-х гг., опыт А.С. Макаренко выступал недостижимым идеалом.
Рубеж ХХ и ХХI вв. дал интересные примеры построения школьной демократии (практика В.А. Караковского в школе № 1 г. Челябинска и в школе № 825 Москвы), школы как гражданского общества (практика школы № 734 Москвы А.Н. Тубельского). И тем не менее достаточно сложным оставался вопрос о предмете ученического самоуправления (в отношении каких вопросов взрослые могут делегировать школьникам право реального распоряжения ресурсами). В этом смысле весьма показательной выступает тенденция падения популярности ученического самоуправления: за последние 5 лет не подготовлено ни одной диссертационной работы по теории и практике ученического самоуправления. Кроме того, укрепляется инструментальное, геймифицированное, отношение к ученическому самоуправлению — весьма характерное название диссертационного исследования «Игровые формы ученического самоуправления как средство достижения планируемых образовательных результатов учащихся во внеурочной деятельности»3.
Анализ зарубежного опыта, осуществлённый сотрудниками Центра финансовой грамотности Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, позволяет обратить внимание на специфические практики партисипаторного бюджетирования («participatio» с латинского — «участие», «participation» с английского — «причастность»). Идея партисипаторного бюджетирования появилась в Бразилии в конце 80-х гг. прошлого века как предложение дать жителям право самостоятельно решать, куда будет направлена часть тех бюджетных средств, которые ранее распределялись исключительно местными депутатами.
По разным подсчётам за год в мире реализуется от 11 690 до 11 825 практик партисипаторного бюджетирования4.
Большая часть из них, порядка 39%, локализована в Европе, в более чем половине случаев подобные инициативы реализуются на местном уровне, однако есть и исключения.
Появление первой практики школьного партисипаторного бюджетирования в мире относится к 2005 г. Регион Пуату-Шарант во Франции стал местом, в котором на партисипаторное бюджетирование выделялось 3% от всех расходов на образование в регионе. Среднее образование во Франции — сфера полномочий региональной власти, и решение о выделении средств из бюджета могли принять только власти регионов.
В г. Бостоне США соответствующий опыт накоплен в рамках программы «Youth Leadthe Change» с 2014 г.: подростки и молодёжь (12–25 лет) выдвигают идеи онлайн и очно в входе «мозговых штурмов» на школьных уроках, проходящих в форме дискуссий, после занятий, в клубах и общественных местах, торговых центрах и супермаркетах. Волонтёрский комитет, в котором представлены десятки городских школ, занимается анализом, доработкой совместно с членами городского совета выдвинутых идей до законченных проектов. В рамках этой программы распределялся инвестиционный бюджет в 1 млн долларов США, а в голосовании принимает участие несколько миллионов молодых людей.
Среди наиболее примечательных стоит отметить практики партисипаторного бюджетирования общенационального масштаба, реализуемые в Португалии, в том числе общенациональную практику для школ. Школьное партисипаторное бюджетирование в Португалии охватывает все государственные школы 3 и 2 уровней, которых в стране около 1100.
Правительство перечисляет в каждую школу средства из расчёта 500 евро на учреждение плюс 1 евро на каждого школьника. Процесс стартует в январе, в феврале проводится сбор идей по улучшению школьной среды, в марте — технический анализ проектов, разработанных на основе этих идей. В марте в стране празднуют День учащегося, к этому празднику приурочены голосования за разработанные учащимися проекты.
В апреле объявляются результаты, затем начинается реализация проектов, которая должна быть завершена до конца календарного года. Можно констатировать, что школьное партисипаторное бюджетирование в Португалии способствует демократизации процессов принятия решений и формированию новой гражданской культуры5.
Среди стран, в которых накоплен определённый опыт школьного партисипаторного бюджетирования, можно выделить также Россию, США, Бразилию, Германию, Чехию. Организаторы школьных практик по всему миру ставят перед собой схожие цели: получение школьниками положительного опыта гражданской активности и возможности для вовлечения в жизнь своего сообщества; выстраивание продуктивных отношений между учениками и администрацией; содействие личностному, социальному и гражданскому развитию; укрепление школьного сообщества и отношений школы с обществом.
В 2015 г. российский опыт участия граждан в решениях о территориальном развитии получил собственное название — «инициативное бюджетирование»6.
В дальнейшем термин стал восприниматься как «зонтичный» и в настоящий момент объединяет как широкий спектр традиционных для российского местного самоуправления механизмов взаимодействия власти и гражданского общества, способствующих самостоятельному решению проблем местными сообществами, так и новые практики участия граждан в бюджетных решениях о территориальном развитии, организуемые на местном, региональном и федеральном уровнях власти. Благодаря поддержке Министерства финансов Российской Федерации развитие инициативного бюджетирования получило государственную поддержку и в качестве инструмента повышения эффективности общественных финансов было включено в состав программных и стратегических государственных документов7.
В 2020 г. инициативное бюджетирование на муниципальном уровне получило комплексные правовые основания и легитимацию в качестве ещё одной формы участия граждан в местном самоуправлении. С 2015 г. Центром инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Минфина России ведётся изучение процессов, разворачивающихся в российских регионах, ежегодно осуществляется федеральный мониторинг развития соответствующих практик8.
В 2019 г. на территории 69 субъектов РФ реализовывалось 249 разнообразных проектов, из которых 147 были запущены по инициативе муниципальных органов власти, остальные 102 являются проектами регионального уровня9.
С 1 сентября 2017 г. в Сахалинской области реализуется проект «Молодёжный бюджет»10, организаторы — региональные министерства реализуется проект «Молодёжный бюджет»10 (Минфин и Минобр Сахалинской области).
«Молодёжный бюджет» предполагает возможность для учащихся 9–11-х классов общеобразовательных школ предложить идеи по обустройству своего села или города. Старшеклассники принимают непосредственное участие в данном процессе путём предложения проектов по строительству (реконструкции), ремонту и благоустройству объекта инфраструктуры муниципальной собственности, направленных на улучшение качества жизни населения. На названный проект в бюджете Сахалинской области на 2020 год предусмотрено 375 млн рублей. Ожидается, что в 2020 г. в проекте «Молодёжный бюджет» примут участие 11 тысяч старшеклассников и 125 образовательных учреждений системы общего образования региона, в том числе 57 сельских школ. Проекты, предложенные старшеклассниками, должны победить в ходе голосования на молодёжном общественном совете и получить положительное заключение от органа исполнительной власти Сахалинской области о возможности их реализации в течение одного года. Финансирование проектов осуществляется за счёт субсидии из областного бюджета в размере не более 3 млн рублей на один проект и средств местного бюджета не менее одного процента от общей стоимости проекта.
В сентябре 2019 г. запущено школьное инициативное бюджетирование «Народный бюджет в школе» в Республике Коми11. Проведение пилотного проекта предполагает вовлечение школьников в реализацию общественно значимых проектов, направленных на повышение уровня комфорта их обучения в школе.
В пилотном проекте участвовали ученики школ в пяти муниципальных образованиях: город Сыктывкар, город Печора, Княжпогостское, Прилузское, УстьВымское. Отбор заявок проводился Министерством образования, науки и молодёжной политики Республики
Коми с 1 декабря 2019 г. до 1 февраля 2020 г. В 2019 г. Комитет финансов Санкт-Петербурга анонсировал запуск проекта инициативного бюджетирования «Твой бюджет в школах»12. Проект «Твой бюджет в школах» направлен на вовлечение учащихся 9–11-х классов общеобразовательных учреждений северной столицы в процесс принятия бюджетных решений. Старшеклассникам предоставляется возможность проявить свою фантазию и изобретательность, предложив собственную идею по улучшению школьной инфраструктуры. Проекты могут быть самые разные, от спортивных объектов на территории школы до школьного радио или студии звукозаписи. Каждая школа может предложить по 1 проекту, победителями станут не менее 10 инициатив ребят. Решение о финансировании проектов будет приниматься экспертной комиссией, в которую войдут представители совета старшеклассников и совета по образовательной политике при Комитете по образованию, представители общественности и органов исполнительной власти. На проект-победитель из бюджета города выделяется 3 млн рублей, всего школьники могут распределить 30 млн рублей. После успешной реализации пилотного проекта решено масштабировать программу на другие районы города. Каждая школа Ямало-Ненецкого автономного округа может отобрать к реализации несколько проектных предложений с условием, что суммарный объём запрашиваемого бюджетного финансирования на эти предложения не превысит выделенной на школу суммы. Цикл школьного инициативного бюджетирования длится в течение учебного года, реализация проектов ямальских школьников запланирована в 2020 и последующие годы13.
В Ярославской области принципы инициативного бюджетирования заложены в основу губернаторской программы «Решаем вместе!», которая уже стала действенным механизмом развития городских и сельских территорий. Основные направления работы: благоустройство дворов, парков, скверов, спортивных и культурно-досуговых объектов. Впервые в 2019 г. был проведён конкурс проектов инициативного бюджетирования среди школьников. Ребята из пяти учебных учреждений области самостоятельно предлагали различные инициативы. Реализация проектов запланирована на 2020 год. Школьное инициативное бюджетирование направлено на вовлечение молодёжи (учащихся 9–11-х классов) в решение вопросов, касающихся развития школьной инфраструктуры, в том числе повышения её безопасности и доступности для людей с ограниченными возможностями здоровья. Значимую роль в организации школьного инициативного бюджетирования играет орган ученического самоуправления общеобразовательной организации — совещательный орган, сформированный из учащихся 9–11-х классов для представления интересов учащихся общеобразовательной организации во взаимоотношениях с органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, определяющий своим решением порядок голосования учащихся общеобразовательной организации по отбору проектов инициативного бюджетирования, реализация которых планируется в общеобразовательной организации (далее — голосование учащихся общеобразовательной организации), а также организующий проведение такого голосования и подсчёт голосов.
Каждая школа, участвующая в проекте, может выдвинуть несколько проектных предложений — с условием, что суммарный объём запрашиваемого бюджетного финансирования на эти предложения не превысит 1 млн руб. На реализацию проектных предложений из областного бюджета предоставляются финансовые средства в форме иного межбюджетного трансферта муниципальным образованиям, которые, в свою очередь, направляют эти средства на оплату товаров (работ, услуг), предусмотренных проектными предложениями и вытекающими из них муниципальными контрактами. Дополнительные средства для реализации проекта в денежной или материальной
форме могут быть предоставлены спонсорскими организациями или гражданами. Предоставление этих взносов должно быть подтверждено соответствующими гарантийными письмами или договорами.
В целях развития инициативного бюджетирования в Алтайском крае в сентябре 2019 г. Министерством финансов Алтайского края и Министерством образования Алтайского края был объявлен старт проведению конкурса «Молодёжный бюджет»14. «Молодёжный бюджет» — это конкурс школьных проектов на право получения гранта из краевого бюджета. Средства предназначены на развитие объектов школьной инфраструктуры, улучшение учебно-воспитательного процесса, повышение финансовой и бюджетной грамотности, а также гражданской активности учащихся 9–11-х классов. Обязательным условием участия в конкурсе является привлечение старшеклассников к выдвижению и определению школьного проекта. В первой половине учебного года школы организуют собрания в каждом из 9–11-х классов, на которых проходит выдвижение и обсуждение проектов старшеклассниками. По итогам проведённых собраний от каждого старшего класса выдвигается по одному проекту на школьное голосование.
Школьный проект, набравший наибольшее количество голосов, направляется на рассмотрение конкурсной комиссии. В соответствии с постановлением Правительства Алтайского края «Об утверждении порядка предоставления грантов на поддержку молодёжных инициатив» максимальный размер гранта на поддержку одного школьного проекта — 350 тыс. рублей. В 2019 г. заявки на участие в конкурсном отборе подали школы из 18 районов края и 7 городских округов.
По итогам конкурса «Молодёжный бюджет» были определены 17 проектов-победителей общей стоимостью 5 937 тыс. рублей, из которых 5 476 тыс. рублей — средства краевого бюджета, 461 тыс. руб. — внебюджетные источники. Средства направлены на оборудование школьных музеев, ремонт и обустройство актовых залов, рекреаций, установку спортивного оборудования на пришкольной территории, закупку спортинвентаря, создание швейной мастерской и танцевальной студии, тренажёрного зала, а также другие инициативы, выдвинутые старшеклассниками.
На основе анализа региональных практик можно утверждать следующее. Сущность школьного инициативного бюджетирования состоит в вовлечении старшеклассников в решение вопросов расходования школьного бюджета для улучшения окружающей их предметной среды.
Школьное инициативное бюджетирование представляет собой форму непосредственного участия учащихся в решении вопросов местного значения посредством определения направлений расходования бюджетных средств на реализацию наиболее значимых инициатив учащихся общеобразовательных организаций.
Школьное инициативное бюджетирование способно содействовать воспитанию у школьников позиции «ответственного гражданина школьной общности», формированию чувства хозяина, преодолению «иждивенческих настроений», укреплению школьной дисциплины и порядка за счёт укоренения норм детсковзрослого сотрудничества в реализации проектных инициатив и поддержания их результатов в сохранности; повышению учебной мотивации школьников за счёт заинтересованности в реализации собственных проектных инициатив улучшения условий обучения.
Данные эффекты проявляются в показателях, отражающих выгоду, полученную образовательной организацией за счёт привлечения внебюджетных средств, более бережной эксплуатации школьного имущества и оборудования, решении действительно наиболее актуальных для школьников вопросов обеспечения комфортности образовательной среды. Участие населения в инициировании, реализации и контроле обеспечивает выдвижение приоритетных для финансирования проектов, прозрачность бюджетных решений, экономию бюджетных средств, пристальный контроль за подрядчиками, бережную эксплуатацию созданных объектов, рост налоговых поступлений и т.д.
Использование в практике школьного инициативного бюджетирования обеспечит решение наиболее острых и первоочередных проблем, повысит эффективность расходования бюджетных средств и качество решения вопросов внутришкольного управления, оптимизирует взаимодействие органов администрации образовательной организации с другими участниками образовательных отношений (учащиеся, их родители, педагогические работники), повысит уровень информационной открытости школы, усилит контроль со стороны населения за исполнением школой своих полномочий.
Школьное инициативное бюджетирование ориентировано на приоритизацию проблем как инструмента оптимизации бюджетных расходов, выбор самими участниками образовательных отношений приоритетных проектов, решающих проблемы недостаточной комфортности школьной среды и уровня психологической атмосферы, способствующих качеству образования.
Школьного инициативного бюджетирования является вовлечение участников образовательных отношений (администрации, педагогов, родителей, школьников) в общественные изменения, затрагивающие различные элементы городской и внутришкольной инфраструктуры, в принятие бюджетных решений, позволяющих изменить к лучшему школьную территорию и инфраструктуру. Школьное инициативное бюджетирование призвано создать условия для участия школьников во внутри школьных процессах, актуализировать деятельность управляющих советов школ и вовлечение членов управляющих советов в более активное принятие бюджетных решений.
Залогом качества образования становится то, что школьники, родители, педагоги, а также партнёры школы вовлекаются в управление образовательной организацией, которая побуждает их к поиску возможностей улучшения и ориентирует на рост удовлетворённости результатами своей и общей деятельности. Кроме того, у руководителя образовательной организации появляется опора на школьное сообщество как на общность единомышленников, не только разделяющих цели и ценности школы, но и принимающих активное участие в их реализации. Это осуществляется через инструмент школьных проектных инициатив, связанных с расходованием бюджетных средств, учитывающем потребности самих школьников в улучшениях ради качества своего образования. Важными составляющями социальных эффектов школьного инициативного бюджетирования являются увеличение численности участников образовательных отношений, удовлетворённых качеством условий (в том числе) инфраструктуры образования, характером взаимодействия учащихся и педагогических работников, родителей школьников и администрации образовательных организаций; снижение конфликтности и повышение уровня психологического комфорта в школе; появление устойчивых форм самоорганизации школьных сообществ.
В настоящее время роль инициаторов школьного инициативного бюджетирования принадлежит финансовым органам субъектов Российской Федерации, рассматривающим эту деятельность в рамках формирования финансовой и бюджетной грамотности школьников. К сожалению, степень интеграции школьного инициативного бюджетирования в воспитательный процесс общеобразовательных организаций незначительна.
Getting Out Of The Vicious Circle Of Alienation: The Experience Of School Initiative Budgeting
Vladimir V. Vagin, PhD, Head of the Center for Initiative Budgeting of the Research Financial Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation, Moscow, e-mail: vagin@nifi.ru
Nina M. Filippova, Candidate of Pedagogical Sciences, Researcher at the Center for Initiative Budgeting of the Research Financial Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation, Moscow, e-mail: nfilippova@nifi.ru
Mikhail V. Kurakolov, Researcher at the Center for Initiative Budgeting of the Research Financial Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation, Moscow, e-mail: mkurakolov@nifi.ru
Abstract: The analysis of foreign experience carried out by the staff of the Center for Financial Literacy of the Research Financial Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation allows us to pay attention to specific practices of participatory budgeting. The practices of school participatory (initiative) budgeting provide for the involvement of students in solving issues of spending the budget of educational organizations to improve their subject environment. School (youth) initiative budgeting is a form of direct participation of adolescents and young people in solving local issues by determining the directions of spending budget funds for the implementation of the most significant initiatives.
Keywords: foreign experience of education, school budget, student self-management.
